كيف ظهر القانون الإداري وكيف نشأ ؟

 لا بد من الإشارة إلى أن القانون الإداري ارتبط ظهوره بالثقافة القانونية الفرنسية حيث لعب مجلس الدولة الفرنسي ( ليست مؤسسة سياسية وإنما عبارة عن محكمة إدارية عليا ) لعب دوراً بارزاً في ظهور قواعده، ويعود الفضل إلى مستشاري مجلس الدولة الفرنسي ( قضاة هذا المجلس ) وقد كانوا يعالجون القضايا بحكمة وأسلوب ذكي يرضي الإدارة وقد جاء قرار إنشاء مجلس الدولة الفرنسي من نابليون بونابرت نتيجة تعنت القضاة في المحاكم العادية وتعسفهم ضد الإدارة.
- قبل إنشاء مجلس الدولة الفرنسي عام 1871م لم يكن هناك قضاء إداري وإنما محاكم عادية.
- كان القضاء في فرنسا قبل الثورة الفرنسية عام 1779 قائماً على أساس المجالس القضائية العادية وهذه المجالس كانت مختصة بالنظر في جميع الدعاوى سواء مدنية أو إدارية وهذه المرحلة التي لم يظهر بها مجلس الدولة الفرنسي لم يكن هناك قضاء إداري مستقل رغم وجود بعض المحاكم التي تنظر في قضايا إدارية بسيطة مثل محكمة المساعدات.
- اشتهرت المجالس هذه خلال النظام القديم بالتعسف إزاء الإدارة وموظفيها فكانوا يعرقلون عمل الإدارة ويستدعون الموظفين للمثول أمامهم ويناقشونهم وكانت هذه المجالس تمتنع عن تسجيل أوامر الحكومة وقراراتها وقد كان من صلاحياتها أن تسجل القرارت الصادرة من الحكومة ولا يمكن تطبيق هذه القرارات إلا بعد تسجيلها ونشأ عن هذا الموقف تذمر حكومي وشعبي مما أدى إلى نوع من الاستياء وبدأ الرأي العام الفرنسي يميل إلى إلغاء هذه المحاكم وأما هذا الاستياء العام أصدر رجال الثورة قانون رقم 6 عام 1790م القاضي باستقلال الوظيفة القضائية عن الوظيفة الإدارية.
- هذا القانون يعد تجسيداً لمبدأ الفصل بين السلطات.
- بعد صدور هذا القانون المعلن لاستقلال القضاء جاء قانون آخر رقم 7 عام 1790م وأعلن بوضوح أن الإدارة هي الوحيدة المختصة بالنظر للمنازعات ذات الطابع الإداري.
- لم تعد المحاكم العادية تمارس النشاط الإداري إلا أن هذا القانون أوجد إشكالية أخرى وهي أنه جعل من الإدارة حكماً وطرفاً في نفس الوقت ولهذا لم تستمر هذه الوضعية وجاء قانون عام 1797 ليؤكد أن القضاء الإداري لا بد أن يكون مستقلاً عن الإدارة ولما وصل نابليون بونابرت إلى السلطة قال بضرورة تأسيس هيئة قضائية إدارية مستقلة ومن هنا تأسس مجلس الدولة الفرنسي وأسند إليه اختصاص آخر وهو صياغة مشروعات وقوانين الإدارة العامة بالإضافة إلى الفصل بين المنازعات.
- وقد جاء في المادة 52 للمجلس اختصاص شبه تشريعي إلا أنه لم يكن مستقلاً تماماً فقد كان يخضع لرقابة رئيس الدولة الفرنسي.
- مجلس الدولة الفرنسي مر بمراحل عديدة أهمها :
- القضاء المقيّد : حيث اختص بالنظر في المنازعات ذات الطابع الإداري المحض ولكن بعد صدور بعض القوانين أصبح عبارة عن سلطة قضائية مستقلة تمارس وظيفتها بشكل مستقل تماماً و قبل صدور القانون كانت قراراته تصدق من قبل رئيس الدولة وقد سلك المستشارين سلوكاً مرناً مع الإدارة واكتفوا بتلقي الدعاوى من المواطنين ولم يتدخلوا في عمل الإدارة وذلك تجنباً للصراع المحتمل بينهما.
- وبالتالي لم يتدخلوا إلا في الحدود الضيقة وذلك بالاستناد إلى نظرية أعمال السيادة وهذه النظرية تفرق بين أعمال السلطة التنفيذية وتقسمها إلى قسمين :
1- أعمال حكومية لا تخضع للرقابة القضائية الإدارية.
2- أعمال إدارية وتخضع للرقابة القضائية الإدارية.
- وحتى في هذا الجانب الإداري فإن هؤلاء المستشارين تركوا حرية كبيرة للإدارة ونشير إلى أن كل القوانين الحديثة تترك مجالاً كبيراً للسلطة الإدارية تحت ما يعرف بالسلطة التقديرية للإدارة والتي تحقق المصلحة العامة.
مصادر القانون الإداري :- المصدر في القانون هو الشيء الذي يستمد منه القانون موضوعه ومحتواه وأحكامه.
- القانون الإداري مصادره مختلفة ومتنوعة وهي :
1- القضاء.
2- التشريع.
3- الفقه والعرف.

1- القضاء :- تبين لنا أن القضاء الفرنسي ساهم بشكل كبير في إبراز قواعد القانون الإداري وتكوين وتشكيل نظرياته العامة.
- القضاء لم يبرز كفرع متميز إلا بعد إنشاء مجلس الدولة الفرنسي.
- لم يكن هناك قبل مجلس الدولة أي قواعد إدارية يطبقونها مما اضطرهم للاجتهاد.
- كانوا يبحثون عن القواعد التي يمكن استخدامها بشرط ألا تخالف المصلحة العامة وألا تتعارض مع النشاطات الإدارية.
- تمكن مجلس الدولة الفرنسي من صياغة مبادئ قانونية جديدة مثل أولوية الإدارة على الأشخاص وذلك لأنها تمثل المصلحة العامة.
- القضاء الإداري في المملكة العربية السعودية لا يزال حديث العهد وبظهور ديوان المظالم إثر مرسوم ملكي عام 1373 هـ بدأ بشق طريقه بشكل واضح إلا أنه لم يصل بعد لمرحلة ابتكار قواعد إدارية.
- القضاء الإداري في المملكة العربية السعودية كانت ظروفه جيّدة ليست كمجلس الدولة الفرنسي فقد ظهر في مجتمع منظم من قبل ظهور ديوان المظالم.
- القانون الإداري هو قانون قضائي قبل كل شيء.
- القضاء في القانون الإداري في المملكة ليس له أي دور في إنشاء قواعد إدارية.

2- التشريع : هي القواعد القانونية التي تسنها السلطة المختصة دستورياً في الدولة وهي السلطة التشريعية وفي المملكة السلطة التنظيمية هي سلطة مركبة فهناك الملك ومجلس الوزراء الذي يدرس القوانين وهناك مجلس الشورى أيضاً.
- دور التشريع تعاظم حالياً وذلك بصدور العديد من النصوص التشريعية.
- التشريع ينظر إليه من عدة زوايا وهو ينقسم إلى أقسام عديدة :
1- التشريع الأساسي
2- التشريع العادي
3- التشريع الفرعي

1- التشريع الأساسي : هو الدستور ولا يضعه أي سلطة من سلطات الدولة الثلاث وإنما الجمعية التأسيسية.
- التشريع هو الذي يزود القانون الإداري حالياً بمعظم أحكامه وقواعده وأصبح الآن بالمقام الأول.

العمل الإداري :
- هو النشاط الذي تمارسه مختلف الأجهزة الإدارية للدولة سواء مركزية أو لا مركزية ذات طبيعة اجتماعية أو اقتصادية.
- السلطات الإدارية التي تمارس العمل الإداري متنوعة وتعني بالسلطات كل الهيئات والمؤساات الخاضعة للقانون الإداري والتي تباشر مهامها وفقاً للمصلحة العامة للمجتمع.
- هذه الأجهزة تعمل دائماً باسم " السلطة التنفيذية ".
- كل جهاز إداري يجسد جزءاً من سلطة الدولة التنفيذية.
- النشاط الإداري ليس هو النشاط الوحيد الذي تمارسه أجهزة الدولة الأخرى وعلى هذا الأساس لا بد أن نميز بين النشاط الإداري وبين الأنشطة الأخرى التي تصدر من جهات أخرى من الدولة.
- لا يوجد نمط موحد لتنظيم الأجهزة الإدارية فكل دولة لها نظام معين.
- لا شك أن الدولة من خلال هيئاتها المختلفة تمارس سلسلة من الوظائف والأنشطة العديدة تتنوع حسب اختلاف الأجهزة التي تمارسها وهذا الاختلاف والتنوع نابع من مبدأ أساسي يحكم الدولة المعاصرة وهو الفصل بين السلطات.
- مبدأ الفصل بين السلطات هو مبدأ دستوري ينطبق على كل السلطات في الدولة إدارية كانت أو غيرها.
- يحدد هذا المبدأ بأن كل سلطة تمارس نشاطها وفقاً لطبيعتها.
- السلطة التنفيذية لها وجهان :
1- سياسي : هو النشاط الذي تمارسه السلطة التنفيذية باعتبارها ممثلة لصاحب السيادة عندما تتعامل مع الدول الأخرى أو تتخذ بعض المواقف فهي تقوم بأعمال السيادة.
2- إداري : الأجهزة الإدارية المختلفة تنفذ القوانين الصادرة عن السلطة التشريعية التي بواسطتها يتم تحقيق الأهداف والمصلحة العامة.

هل مبدأ الفصل بين السلطات استطاع أن يحدد سلطات الدولة الثلاث ؟
من الصعب أن نقول ذلك.
كيف نمير بين العمل الإداري وغيره من الأعمال ؟
اقترح الفقه الإداري معيارين للتمييز :
1- المعيار الشكلي : نفرق بين الإداري وغيره من الأعمال بالنظر والاعتماد على الجهة التي أصدرت العمل فبذلك يتحدد العمل الإداري فنحن نتبع مصدر القرار فإذا صدر القرار من جهة إدارية فنعتبره عمل إداري وذلك استناداً إلى مبدأ الفصل بين السلطات وذلك دون اعتبار لمضمون العمل.
- الأجهزة التابعة للدولة المختلفة تقوم بأعمال وتصرفات تكاد تكون إدارية بالطبيعة لهذا لما بدأت تتداخل السلطات أصبح المعيار الشكلي عاجزاً عن التقييم.
2- المعيار الموضوعي : يستند على خلاف الشكلي، فهو لا يكترث بمصدر العمل والجهة التي أصدرت العمل أو الشكل والاجراءات التي صدر بمقتضاها العمل، وإنما المهم أن نهتم بمحتوى ومضمون العمل أو القرار وما ينظمه وما يهدف إلى تحقيقه بصرف النظر عن الجهة التي جاء منها ومن أنصار هذا المعيار الفقيه الفرنسي " دوديه " الذي أكد أن العمل لا يمكن أن يصنف أنه إداري أو غير إداري إلا بالاعتماد على محتوى القرار.
- " دوديه " يرتب الأعمال الصادرة حسب موضوعها وهدفها وفحواها.
- إذا طبقنا هذا المعيار نجد أن السلطة التشريعية أو القضائية تصدر أعمالاً إدارية.
- الفرق بين القرار الإداري والعمل التشريعي هو أن القرار الإداري يذكر الشخص المعني بحالته وبوظيفته ومنصبه ونحو ذلك أما العمل التشريعي فهي قواعد عامة ومجردة.
- المعيار الشكلي تُرك وأهمل وهجر مع بداية الربع الثاني من القرن العشرين.

التنظيم الإداري في الدولة :
أي كيفية تسيير الشؤون الإدارية في الدولة.
ما هي الأجهزة التي تتولى تسيير الجانب الإداري وتقديم الخدمات للناس ؟
- تمارس الدولة من خلال أجهزتها الإدارية مختلف النشاطات الإدارية العديدة والمتنوعة وذلك تحقيقاً للهدف التي ترمي إليه الدولة وهو المصلحة العامة.
- كل الدول تضع أمام عينها فكرة المصلحة العامة ومن أجلها وجدت الأجهزة الإدارية.
- كانت وظيفة الدولة وظيفة محددة ومحصورة فلم تكن تتدخل في الأمور الاقتصادية والاجتماعية فكانت تسمى الدولة الحارسة.
- الفلسفة الفردية هي كانت سائدة في القرن ال 18 وال 19.
- في ظل هذه الدولة الفرد هو الذي يعمل كل شيء والحرية الفردية كانت فلسفة الحياة وفي هذه الأوضاع فالدولة غائبة عن مسرح المجتمع وكنتيجة طبيعية تغيب الأجهزة الإدارية.
- لابد أن تكون النشاطات الإدارية تقلصت في تلك الوضعية.
- لوحظ خلال القرن ال 18 و 19 قلة الأجهزة الإدارية في الدول الأوروبية.
- بدخول الدولة في الربع الثاني من القرن العشرين بدأت فلسفة الدولة تتغير والسبب الرئيسي هي الأزمة الاقتصادية في 1929 وكانت بسبب تكديس البضائع وعدم بيعها وعلاقة العمال بأرباب العمل وكان هناك فائض كبير من الإنتاج فتكدست لفترة كبيرة وصار هناك ركود في البنوك وتسريح للعمال وإفلاس الشركات وتدخل الاقتصادي " كينز " وتحدث حول مبدأ الدولة الحارسة وبدأت الدولة البريطانية تتدخل ..
- عندما بدأت الدولة تمد نشاطها كان عليها أن تنشئ أجهزة وبدأت الأجهزة الإدارية بالظهور بشكل مستمر حتى تنظم الدولة هذه القطاعات التي دخلت فيها بشكل مباشر.
- هذا التدخل من طرف الدولة استدعى ضرورة تنظيم هذه الأجهزة بالكيفية التي ستحقق الأهداف.
كيف بدأت بالانتظام ؟
- بدأت بالانتظام في نمطين :
1- المركزية الإدارية :
هي تجميع وتوحيد الاختصاصات الإدارية في يد جهة واحدة تكون غالباً موجودة في العاصمة.
- هي عبارة عن نظام إداري تتركز فيه سلطات اتخاذ القرار بيد الرئيس الإداري الموجود في قمة الجهاز الإداري للدولة.
- المركزية تقتضي نوعاً من التسلسل والتدرج.
- المركزية يفقد فيها المرؤوس استقلاله.
- من مميزات المركزية أن يفقد المرؤوس صلاحيات مميزة بل هو مقيد وتابع للرئيس الذي يعلوه.
- تبعاً لهذه التبعية فإن الإدارة المركزية تسعى دائماً لتوحيد النشاط الإداري في الدولة.
- عندما نقول أن النظام المركزي الإداري يمنع المرؤوس من اتخاذ القرار هذا لا يعني أن الوظيفة الإدارية كلها محصورة في شخص أو جهاز واحد فقد يكون هناك عدة أشخاص وعدة أجهزة ولكن العبرة في ذلك كله أن هؤلاء لا بد أن يخضعوا لهذا التسلسل الإداري.
- يعني أن إرادات المرؤوسين لا تجمد بشكل كامل ولكنه يعني أنه حتى لو كان للمرؤوسين إرادات فإنها خاضعة لإرادة الرئيس.
- تتجسد المركزية الإدارية في المملكة العربية السعودية في الملك وفي مجلس الوزراء ثم فروع مجلس الوزراء.
كيف تظهر المركزية الإدارية في الدولة ؟ ( كيف تمارس )
- تمارس بأسلوبين أساسيين :
1- التركيز الإداري : ظهر في بداية تطبيق النظام المركزي.
- المركزية الإدارية عندما ظهرت فهي ظهرت في هذا النمط.
- تمارس بهذا الأسلوب وهو أسلوب يجعل سلطة اتخاذ القرار في جهة معينة تنفرد باتخاذ القرار ( النظام الملكي الفرنسي ).
- هو أسلوب يستخدم في تنظيم الإدارة العامة وهو يتطلب تجميع الاختصاصات الإدارية كلها في يد مسؤولي الإدارة في العاصمة.
- كان هذا الأسلوب صالحاً في فترة معينة وهذه الفترة امتدت إلى غاية القرن العشرين لكن منذ 1905 وما فوق تغيرت الأوضاع في فرنسا باجتياح موجة الديموقراطية حيث أصبح المواطن الفرنسي يطالب بالمشاركة في اتخاذ القرار وهذا أدى إلى التخفيف من حدة أسلوب التركيز الإداري وظهر ما يسمى بعدم التركيز.
2- عدم التركيز : يتجسد هذا النمط من خلال توزيع بعض الاختصاصات التابعة للرئيس الإداري في العاصمة.
- هذا التنازل لا يؤدي لاستقلال هؤلاء المندوبين وإنما يتصرفون باسم الجهة المركزية في العاصمة.
- عندما يتصرفون فهم يعكسون إرادة الإدارة المركزية.
- على ضوء هذه التبعية فهؤلاء المندوبون لا يتمتعون باستقلال يجعلهم سلطاتاً إداريةً متميزة.
مزايا النظام المركزي الإداري :
1- توحيد نمط العمل الإداري.
2- تأكيد سلطة الرئيس الإداري.
3- انسجام العمل.
4- الاقتصاد في نفقات الدولة.
5- يؤدي إلى تكوين جهاز إداري قوي ومتين.
عيوب النظام المركزي الإداري :
1- نظام المركزية لا يحقق العدالة بين أقاليم الدولة.
2- يؤدي إلى تعقيدات إدارية ( الروتين الإداري ).

اللامركزية الإدارية :
- هي توزيع وتفتيت الوظيفة الإدارية بين الإدارة المركزية الموجودة في العاصمة وهيئات موجودة في أقاليم الدولة المختلفة.
- الهيئات الإدارية المحلية هي الهيئات التي تتكون مؤسساتها الأساسية عن طريق انتخابها من قبل المواطنين أما الهيئات الإدارية المصلحية فهي عبارة عن المرافق العامة.
- لا يمكن أن تستفيد من هذه السلطات إلا إذا تمتعت بشخصية معنوية تمكنها من الاستقلال ولا بد أن تكون هذه الهيئات مرتبطة بالسلطة المركزية عن طريق ما يسمى بالرقابة الإدارية.
العناصر التي تتشكل منها اللامركزية :
1- ضرورة تقسيم الإقليم إلى وحدات إدارية مختلفة.
- لا بد ان نتصور أنه قبل هذا التقسيم لم يكن يوجد هناك وحدات وإنما الإقليم كله خاضع لسلطة الإدارة المركزية.
- تختلف الدول في تقسيم الوحدات وتسميتها فلا يوجد نمط موحد لتقسم الإقليم لوحدات.
- لا يمكن أن نتكلم عن اللامركزية بدون هذا التقسيم.
- هذا التقسيم يتم بناء على نص تشريعي وليس على قرار إداري.
- هذا النص التشريعي أضاف كياناتٍ جديدة لم تكن معروفة من قبل.
- القانون يعترف لها بكيان قانوني مستقل وهذا الاستقلال إزاء الإدارة المركزية.
2- ضرورة منحها الشخصية المعنوية.
- الشخصية المعنوية هي عبارة عن وسيلة قانونية ( حيلة قانونية ) تمكن هذه الكيانات من أن تتصرف وتقوم بأعمالها في عالم القانون بالشكل الذي تتحقق معه الأهداف التي من أجلها وجدت هذه الكيانات الجديدة.
- الإمكانيات التي تترتب عن هذه الشخصية المعنوية :
أ‌- أن تقوم بتصرفاتها وهي أن تنظم شؤونها الاقتصادية والثقافية والاجتماعية وتقوم بتنظيف المدينة ونحو ذلك فلا تستطيع أن تقوم بالأعمال إلا إذا كانت مستقلة إدارياً.
ب‌- استقلال مالي فيصبح لها ذمة مالية مستقلة عن الإدارة المركزية.
- هذه الكيانات لا تحتاج إلى الرجوع إلى الإدارة المركزية عند اتخاذها قراراً معيناً.
- هناك قرارات لا بد من الرجوع للإدارة المركزية لسبب بسيط وهو أنها تحتاج لميزانيات كبيرة.
- لا ينبغي أن نفهم أن هذه الكيانات الإدارية تشكل وحدات سياسية وبالتالي فالاستقلال الإداري لا يعني انفصال الوحدات المركزية عن الدولة.
- في كل الدول تنشأ هذه الكيانات بنص قانوني أما في الاتحادات الفدرالية فتنشئ بأمر الدستور الذي يعترف لها بالطابع السياسي.
- هذا الاستقلال الإداري لا يجعل هذه الوحدات منقطعة عن الإدارة المركزية.
3- خضوعها للرقابة والوصاية الإدارية.
- هذه الوصاية تجعل السلطة المركزية تتمتع بسلطة تقديرية لتقدير الأعمال والإنجازات التي تحققها الإدارة المحلية وتستطيع طلب استفسارات وبيانات حول مشروع معين قامت به الإدارة المحلية وتستطيع عندما تلاحظ أن الاعتمادات المالية لا تصرف بشكل صحيح أن تخفض تلك الاعتمادات ونحو ذلك.
- هذه الوصاية تمارس على مستويين :
أ‌- تمارس على الأشخاص الموظفين.
ب‌- تمارس على الأنشطة التي تمارسها هذه الهيئات.

تقييم اللامركزية الإدارية :
- المزايا :
أ‌- تعتبر خطوة أساسية نحو إشراك المواطنين في الحياة السياسية للدولة من خلال تمكينهم من انتخاب أعضاء الهيئة.
ب‌- سهولة العمل والمرونة في التعامل الإداري.
ت‌- اللامركزية تعتبر مرحلة متطورة للمواطنين للمشاركة في حقوقهم السياسية من خلال الانتخاب.
ث‌- هذا النظام يقوي الشعور لدى المواطنين بالمسؤولية وهذه المسؤولية مهمة بالنسبة لما يسمى بالمواطنة.
ج‌- يحقق هذا النظام توزيعاً عادلاً للخدمات التي تقدم للمجتمع.
ح‌- يقضي على البطء الإداري المعروف في النظام المركزي الإداري.